מערכת הפנסיה בישראל עברה סדרה של רפורמות מקיפות בשני העשורים שחלפו מאמצע שנות ה-90 ועד היום. צורתה הנוכחית של המערכת החלה להתעצב בשנת 2003, אז מכרה המדינה את קרנות הפנסיה החדשות שהיו בידי ההסתדרות (אלו הקרנות שבהן רובנו חוסכים כיום) לחברות הביטוח. את קופות הגמל וביטוחי המנהלים, קנו אותן חברות ביטוח בשנת 2005 מידי הבנקים כחלק מרפורמת  בכר ובשנת 2008 הפכו כל שכירי ישראל ללקוחות של חברות הביטוח עם החלת חובת החיסכון הפנסיוני.
את הכוונות האמיתיות של הממשלה ושל משרד האוצר בכל הרפורמות הללו ניתן למצוא בדו"ח ועדת בכר הקובע כי "המלצות הצוות…מהוות חלק מרכזי ממכלול המדיניות שנוקטת הממשלה החותרת להגברת התחרות ולייעול שוק ההון. צעדים נוספים הננקטים במסגרת מדיניות זו הינם – מכירת קרנות הפנסיה החדשות וצמצום היקף הנפקת איגרות החוב המיועדות…" (עמוד 1 בתמצית הדוח). כלומר, לפחות על פי חזונה של הממשלה ב-2005, המטרה היא לצמצם את מעורבות הממשלה על מנת ליצור שוק פרטי תחרותי ויעיל. עם זאת, המציאות שנוצרה מאז, מעט שונה.

ריכוזיות

נכון לנקודת זמן זו, השוק  מורכב מ-11 חברות ביטוח ובתי השקעות אשר מנהלים את כספי הפנסיה שלנו כאשר 97% מהעמיתים ו-87% מהנכסים מרוכזים בחמשת החברות הגדולות. בנוסף ניתן לומר היום במידה רבה של ביטחון ששוק החיסכון הפנסיוני, אולי שלא במפתיע, מיטיב בעיקר עם החזקים ומשאיר את החלשים מאחור. מכיוון שהחיסכון הינו בגדר חובה, עובדים בכל רמות השכר חוסכים לפנסיה, אך בעוד שלעובדים בעלי שכר גבוה ולעובדים החברים באיגודים חזקים יש את כוח המיקוח הנדרש כדי להרוויח מהתחרות ולקבל תנאי חיסכון נוחים המתבטאים בעמלות נמוכות, העובדים בעלי ההכנסות הנמוכות נאלצים לשלם את דמי הניהול המקסימליים שנוגסים בחלקים הגדולים של הפנסיה המצומקת שלהם.

במבט לאחור ניתן לומר כיום כי צמצום מעורבותה של המדינה בשוק הפנסיוני בעשור האחרון הובילה ליצירת שוק ריכוזי ומוטה לטובת החזקים ולא שוק תחרותי שממנו כולנו מרוויחים. בחינה של תהליכי הרגולציה האחרונים מלמדת שגם במשרד האוצר מתחילים להפנים זאת ויתכן שאנו עדים להיפוך מגמה מסוים – מצמצום המעורבות הממשלתית בענף להגברתה. צעדי משרד האוצר בשנתיים החולפות, בהובלת הממונה על אגף שוק ההון וביטוח במשרד, גב' דורית סלינגר, כוללים בין השאר הגבלות על שכר הבכירים בחברות המנהלות, הגבלות על עמלות סוכני הביטוח, אפשרות ניוד בביטוחי המנהלים, הקמת מלשינון פנסיוני, הקמת מסלול חיסכון ברמות סיכון משתנות, החלת חובת דיווח על "תספורות", הוזלת דמי הניהול המקסימליים בקופות הגמל ועוד, כל אלו בניסיון לשנות את התנהגות החברות המנהלות את כספי הפנסיה שלנו.

כלומר, הצורך הגובר והולך ברגולציה נובע מהעובדה הפשוטה שהשוק הישראלי הוא פרטי לחלוטין. אגב, שוק פנסיוני פרטי הוא חיהחריגה למדי בנוף הבינלאומי. מבין מדינות ה-OECD רק ישראל, צ'ילה, מקסיקו ואוסטרליה, מקיימות שוק פנסיוני פרטי בלבד, וישראל היא היחידה שבה ישנה חובת חיסכון גורפת. לעומתן, קיימות 30 מדינות אחרות בהן קיימת מערכת ציבורית-ממשלתית כלשהי לצד המערכת הפרטית. כמובן שכאשר ישנה מערכת פנסיונית ממלכתית כלשהי, הצורך ברגולציה פוחת שכן לממשלה ישנה שליטה ישירה בחלק מהשוק.

המערכת הפנסיונית הבריטית מהווה מקרה בוחן מעניין במיוחד בהשוואה למערכת בישראל. בריטניה התמודדה עם בעיה בדמות שיעורי חיסכון נמוכים מאוד – עד לשנת 2012 יותר משני שליש מהעובדים במגזר הפרטי באנגליה היו ללא חיסכון פנסיוני. על מנת להתמודד עם בעיה זו, החלה הממשלה ב"רישום אוטומטי" של עובדים לתכניות פנסיה תעסוקתית. בשונה מישראל, באנגליה התכנית איננה חובה ועובד המעוניין לצאת מהתכנית יכול לעשות זאת (opt-out).

החלק המעניין בסיפור הבריטי הוא שבמקביל לתחילת הרישום האוטומטי, הקימה הממשלה את ה- National Employers Saving Trust (NEST), קרן פנסיה צוברת בניהול ממשלתי. קרן פנסיה צוברת היא כזו שבה סכום הכסף שיועמד לרשות העובד כאשר ייצא לפנסיה שווה לסכום שחסך במהלך שנות עבודתו, בתוספת התשואה שמנהלי הקרן השיגו עבורו, ובניכוי דמי הניהול. אלו הקרנות שאאנחנו חוסכים בהם אם נכנסנו לשוק העבודה אחרי שנת 1995 בשוק הפרטי או אחרי שנת 1999 במגזר הציבורי (ואחרי 2003 בצה"ל). כלומר, מדובר בקרן פנסיה המנוהלת באופן דומה למה שמוכר לנו מישראל, אלא שהגוף המנהל הוא ממשלתי ולא חברת ביטוח או בית השקעות פרטי.

לפני החלת הרישום האוטומטי היה מאופיין השוק הפנסיוני בבריטניה בעיקר בעובדים בעלי הכנסות גבוהות השייכים למקומות עבודה גדולים ומאורגנים. מאחר וכוונת התכנית הממשלתית הייתה להכניס עובדים חדשים לשוק החיסכון הפנסיוני, ישנה התכווננות ממוקדת לקהלי יעד בעלי הכנסות בינוניות-נמוכות המועסקים במקומות עבודה בינוניים וקטנים הבאה לידי ביטוי במספר מגבלות. ראשית, דמי הניהול נמוכים למדי 0.3% מהצבירה ו1.8% מההפרשה השוטפת. לשם ההשוואה, דמי הניהול הממוצעים בישראל הם 0.3% מהצבירה ו-3.62%, אך גם נתון זה מטעה שכן כפי שנאמר לעיל, העובדים החזקים הם הנהנים העיקריים מדמי הניהול הנמוכים המושכים את הממוצע כלפי מטה.

שנית, בבריטניה ישנה תקרת הפקדה בגובה פעמיים השכר הממוצע במשק, כך שעובדים שמרוויחים מעל לסכום זה מופנים לשוק הפרטי. היתרון בהגבלה זו הוא כפול. ראשית, דואגת הממשלה שמי שייהנה מהתנאים הטובים הם העובדים שזקוקים לכך ושנית, מעודדת הממשלה את המשך פעילותו של השוק הפרטי מכיוון שעובדים שמרוויחים מעל לסכום זה ממשיכים לחסוך בשוק הפרטי. עובדה מעניינת היא שהבריטים קבעו גם רף תחתון להפקדה, כך שעובדים בעלי הכנסות נמוכות מאוד אינם נכנסים לרישום האוטומטי ואינם מחויבים כלל בחיסכון פרטי לפנסיה. לעומת זאת, בישראל אמנם ישנה גם כן תקרת הפקדה אך אין רף תחתון. מחקר שנעשה בבנק ישראל אשר בחן את התוצאות של החלת פנסיית החובה מעיד על כך שבעלי הכנסות נמוכות נפגעו מהמהלך שכן אלו עובדים שגובה הפנסיה שיצליחו לחסוך יהיה נמוך או שווה לגובה קצבת הזקנה שהיו מקבלים אילולא הייתה להם הכנסה פנסיונית. כמו כן, עובדים בעלי הכנסות נמוכות צריכים את כל הכנסתם הפנויה לצורכי קיום בהווה ולרוב אין הכנסתם מספקת גם לחיסכון.

המודל הבריטי החדש אינו מושלם אך הוא בהחלט מאפשר חשיבה מחודשת על המערכת הישראלית. להקמת קרן פנסיה צוברת בניהול הממשלה בישראל ישנם מספר יתרונות. הראשון שבהם הוא שמדובר למעשה בכניסה של שחקן חדש לשוק אשר תעודד את הגברת התחרות בענף. במידה והקרן הממשלתית תהייה אלטרנטיבה זולה ובסיסית, חברות הביטוח יצטרכו להתאמץ יותר על מנת למשוך לקוחות ולהציע למצטרפים תנאים אטרקטיביים. זאת בניגוד למצב הקיים כיום בו החברות מקבלות במתנה את כלל השכירים במשק כתוצאה מחובת החיסכון.

היתרון השני הינו של החוסכים. אם  הממשלה מאלצת את אזרחי ישראל לחסוך לפרישה יש הגיון בכך שהיא תאפשר להם לעשות זאת בעלויות נמוכות ובסיכון מינימאלי במסלול ציבורי. הרעיון של הקמת מסלולי חיסכון מוזלים על ידי השקעות פאסיביות מסתובב במסדרונות האוצר כבר זמן מה, אך הרעיון שהממשלה היא זו שתנהל אינו בא בחשבון, כנראה מתוך התפיסה הרווחת שרק השוק הפרטי יודע לנהל בצורה יעילה.

אולם, כחלק מתוכניות הממשלה להתמודדות עם ההכנסות הצפויות ממיסוי רווחי היתר של חברות הגז בשנים הקרובות הוחלט על הקמת קרן ריבון בישראל. קרן זו אמורה להשקיע את הכסף שיכנס וליצור תזרים הכנסות שנתי מהתשואה. על ניהול הקרן, אמונים נציגי משרדים ממשלתיים שונים ונציגים מבנק ישראל. כלומר, למעשה, בשנים הקרובות כבר יהיה גוף ניהול השקעות ממשלתי כך שניתן בהחלט להתגבר על הקושי לחשוב על הממשלה כמנהלת כספים.

העולם הכלכלי שאחרי המשבר האחרון מביא עמו אתגרים חדשים ומאלץ את מקבלי ההחלטות לשבור את דפוסי המחשבה הישנים. הביקורת על השוק הפנסיוני הישראלי מגיעה מכיוונים רבים ונראה כיום כי ללא שינויים מהותיים בשוק עתידם הפנסיוני של אזרחי ישראל איננו  מזהיר. על מנת לדאוג לעתידנו הכלכלי נעשים צעדים שמטרתם הגבלת הפעילות של החברות הפרטיות בשוק אך לניסיון לשלוט בהתנהגות החברות הפרטיות דרך רגולציה  השפעה מוגבלת בלבד. הקמת קרן פנסיה צוברת בניהול ממשלתי אשר תהווה אלטרנטיבה לחברות הפרטיות תעודד תחרות בענף ובמקביל תאפשר לממשלה לדאוג לכך שאזרחי ישראל יוכלו לפרוש בכבוד כשיגיעו לגיל זקנה.

תגובה אחת עבור צריך אופציה ציבורית לפנסיה
  1. […] דעה של גלעד בר לבב ב-TheMarker, המבוסס על הפוסט שלו […]


[למעלה]

השאר תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *